滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP项目pdf
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滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 滁州高教科创城科创产业园及文体活动 中心工程PPP 项目 实 施 方 案 主办单位： 滁州市南谯区人民政府 咨询单位： 安徽省招标集团股份有限公司 时 间： 二〇一六年十月 1 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 参编单位及人员 主办单位 滁州市南谯区人民政府 姓名 部门/职务 联系方式 孙宁生 韩 莉 李登权 咨询单位 安徽省招标集团股份有限公司 姓名 部门/职务 项目职责 联系方式 孟凡金 PPP 研究院 项目负责人 季 军 PPP 研究院 项目经理 尤勇智 PPP 研究院 项目经理 王晋宏 PPP 研究院 项目经理 王清湖 PPP 研究院 项目经理 张怀远 PPP 研究院 执业律师 黄晓燕 PPP 研究院 注册会计师 2 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 目 录 头部章 项目概况 6 一、基本情况 6 1、项目基本信息 6 2 、实施背景 6 3、提供的公共产品和服务内容 8 4 、采用PPP 模式运作的必要性和可行性 12 5、运作的目标和意义 16 6、实施方案编制的目的 19 7 、实施方案编制的依据 19 8、项目进展及进度安排 21 二、经济技术指标 22 1、项目区位 22 2 、建设运营内容 22 3、投资规模 24 4 、主要产出说明 24 5、资金来源 24 三、项目公司股权情况 24 1、是否要设立项目公司 24 2 、公司股权结构 25 第二章 风险分配基本框架 27 一、风险分配基本原则 27 二、风险分配基本框架 28 第三章 项目运作方式 28 一、运作方式简介 30 二、运作方式影响因素 33 三、运作方式选择 34 第四章 交易结构 35 一、投融资结构 35 1、投融资结构体系 35 2 、项目资本性支出的资金来源、性质和用途 37 3、融资安排 38 4 、项目资产的形成和转移 40 二、回报机制 40 1、项目回报机制 40 2 、股东回报机制 42 3、激励相容机制 43 三、相关配套安排 43 3 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 1、项目以外相关机构提供的配套设施 43 2 、项目所需的上下游服务 45 第五章 合同体系 46 一、合同体系构成 46 1、合同章节体系 46 2 、合同参与主体 47 3、合同体系法律结构 48 二、项目边界条件 49 1、权利义务边界 49 2 、交易条件边界 53 3、履约保障边界 56 4 、调整衔接边界 59 三、合同核心条款 64 1、双方基本权利义务 64 2 、前期工作及工程建设其他费用的承担 67 3、项目土地使用权 68 4 、项目设施所有权 69 5、项目法人制 69 6、项目融资 69 7 、项目建设及相关 70 8、项目设施运营维护 73 9、股权转让限制 74 10、运营期满后的资产处臵方式 74 11、合资协议及公司章程 75 12、政府承诺和支付保障 77 13、税收奖补 78 第六章 监管架构 79 一、授权方式 79 1、政府对实施机构的授权 79 2 、实施机构对项目公司的授权 79 二、监管方式 79 1、履约管理 79 2 、行政监管 79 3、公众监督 80 第七章 采购方式选择 81 一、采购方式 81 二、资格预审 82 三、资格条件设臵 82 四、评审办法 83 4 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 五、投标保证金和履约保证金 84 六、投标报价竞争 84 七、本项目采购程序 85 八、采购程序及实施计划 87 5 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 头部章 项目概况 一、基本情况 1、项目基本信息 项目名称：滁州高教科创城国际创新中心PPP 项目 项目类型：教育、科技 项目所属行业：社会公用事业 项目所在地：安徽省滁州市南谯区 实施机构：滁州市南谯区人民政府 （以下简称“区政府”） 2、实施背景 滁州是安徽省的东大门，位于皖东江淮之间，与南京市山水相连，是 南京“一小时都市圈”主要成员和皖江城市带承接转移示范区重要一翼。 现辖天长、明光2 市，来安、全椒、定远、凤阳4 县和琅琊、南谯2 区。 南谯新区是滁州市乃至安徽省东向发展的桥头堡，紧邻中国第13 个、 江苏省首个国家级新区南京江北新区，驱车至江北新区仅15 分钟。今后， 重视并利用江北新区发展契机，通过全面、主动融入南京江北新区发展， 在区域重大基础设施建设、产业协同发展、承接产业转移等方面进行合作， 对南谯新区乃至滁州市和整个安徽省来说意义重大。 《滁州市城市总体规划（2012-2030 年）》对南谯区的功能定位是：南 谯区经济政治文化中心，以高新技术、商贸物流、休闲度假等新型产业为 主的现代化新区。 《滁州市乌衣（南谯新区）总体规划》对南谯新区的城镇发展定位： 6 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 大滁城副中心，南谯区经济政治文化中心，以高新技术、商贸物流、休闲 度假等新型产业为主的现代化省际边境城市。 滁州高教科创城（园区）位于滁州市南谯新区（乌衣镇）内，是皖东、 乃至长三角地区依托高等院校及科研机构，以战略性新兴产业、文化创意 产业和现代服务业为主导产业的科教创业、创新园区。项目于2015 年上升 为市级层面谋划推进，被列入2015 年滁州市十大重点工程之一，同时受到 安徽省委、省政府和教育部的高度重视，已列入省属“861”重点项目库。 南谯新区及滁州高教科创城区位图 科创城紧邻滁州、南京行政边界，东距南京江北新区12 公里，西距滁 7 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 州高铁站仅5 公里，距滁州老城及琅琊山风景区10 公里，区位优势明显。 科创城现状交通条件十分优越，滁宁快速通道贯穿新区，东接南京过江隧 道直达市中心，西至滁州市区。规划的滁州轨道交通4 号线经过并设站连 接滁州高铁站和规划中的南京北站，滁马高速从科创城西侧经过并设有出 入口。 科创城的规划目标为国际化高教科技创业、创新的高地，国家级产城 融合的新型城镇化示范区，苏皖跨区域协同发展的实验区，安徽省“调转 促”发展的先行区。规划以“小组团功能复合，沿综合发展轴东西两翼展 开”为总体原则进行土地利用规划，对产、城、学、研用地进行合理布局， 至2030 年用地面积约30平方公里。目前南京工业大学1000亩研发启动区、 南京科技职业学院等已经签约落地，中国矿业大学、南京理工大学、南京 审计学院、中国科技大学、河海大学等也签约在即，通过产学研城融合发 展，着力打造一个既能承接江北新区、长三角辐射，又能支撑滁州转型发 展的科技创新发展的新平台。 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，推广政府 和社会资本合作（PPP ）模式，进一步创新投融资体制，滁州市人民政府决 定启动滁州高教科创城国际创新中心 PPP 项目 （以下简称“本项目”），并 授权滁州市南谯区人民政府为实施机构，具体负责本PPP 项目实施。 3、提供的公共产品和服务内容 主要包括科技创新服务、企业总部办公、商业配套、公共服务、生活 居住等功能空间建设。在建筑规划、工程设计和施工过程中，积极吸收海 绵城市、新能源综合利用相关领域的国际前沿理念和建设思想，应用蕞新 8 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 科技成果和高新技术产品，将园区打造成海绵城市示范区和新能源综合利 用示范区，力争建成我国海绵城市和新能源综合利用标杆园区。 本次实施的科创产业园及文体活动中心工程主要建设内容分为科创产 业园、文化体育中心工程。其中， 科创产业园包括:科创服务楼、专家公寓、研究院实验楼、创客公寓、 低层商业房、专家生活科研楼等工程。 文化体育中心包括:文化活动中心、游泳馆、手球馆、平台等主体建筑 工程、安装工程、设备购臵（含体育健身设施）以及室外网球场、室外篮 球场、室外足球场、室外运动场、道路、给排水、供电、消防、绿化、地 下管线等室外工程。 具体建设内容如下： ⑴明德路以北（科创产业园）单体工程 ①科创服务楼 科创服务楼建筑主楼8 层，附2 层裙房，主楼为框架剪力墙结构，裙 房为框架结构，建筑面积 33000 ㎡，楼内为创客提供住宿使用，裙房为大 厅和餐厅。室内部分采用普通装修标准，外立面采用真石漆。 ②专家公寓 专家公寓12 层，为框架剪力墙结构，建筑面积24000 ㎡；楼内为专家 提供住宿，交流空间。室内部分采用普通装修标准，外立面采用真石漆。 ③研究院实验楼 该建筑由6 栋标准建筑单体组成，其中每3 个单体组成一个联体建筑， 共2 个联体建筑，为框架结构，建筑面积22800 ㎡，楼内设有高教研究实 9 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 验设施用房。室内部分采用普通装修标准，外墙使用真石漆。 ④创客公寓 创客公寓建筑主楼22 层，主楼为框架剪力墙结构，建筑面积 35200 ㎡， 楼内设有创客公寓用房。室内部分采用普通装修标准，外立面采用真石漆。 ⑤底层商业 商业服务房为创客公寓2 层裙房，裙房为框架结构，建筑面积13800 ㎡，楼内设有创客商业服务设施。室内部分采用普通装修标准，外立面采 用真石漆。 ⑥专家生活科研楼 3 层，共6 栋单体，为框架结构，建筑面积20000 ㎡。外立面采用真石 漆，室内公共部分采用普通装修标准，为专家生活科研用房。 ⑦地下停车场 结合建筑地基处理，同时设臵地下停车场，兼做人防，车库出入口近 可能靠近地块出入口。 ⑵明德路以南（文化体育中心）单体工程 ①游泳馆 游泳馆按1200 人/6.9 ㎡,不含跳台，池长50 米，宽21 米，8 条泳道 的比赛专用泳池设计； 游泳馆东西两侧共设观众席1200座，环绕比赛场地布臵。电声、灯光、 记时计分等控制用房、转播用房和部分设备用房设臵在二层。观众厅南段 设10 米跳水台，北端设有两块12 ×4.8 米的全彩记分牌。观众席后部三层 设有电声、灯光、记时计分等控制用房、转播用房和部分设备用房。 10 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 首层为接待、淋浴、健身房等设施，并与主馆首层连通。 游泳馆示意图 ②文化活动中心 规划建设乒乓球室、台球室、壁球室、保龄球室、攀岩室、健身房、 跆拳道室、形体室、瑜伽室等。另外休闲区可设臵咖啡厅、差吧、书吧、 酒吧等。 文化活动中心同时建设演出场所、报告厅场所、宴会厅场所。为市民 体育和文化生活提供多功能服务。 11 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 文化活动中心功能室意向图 ③手球馆 场地平面布臵：本场地建成53 米×34 米的内赛场，满足场馆举办各类 地区性及单项全国比赛的要求。东西两面布臵环形6000 个座位看台。 4、采用PPP 模式运作的必要性和可行性 （1 ）PPP 模式运作的必要性 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国 发[2014]60 号）提出：积极推动社会资本参与公用事业建设运营，通过特 许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资公用事 业项目。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金[2014]76 号）指出，推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经 济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求，是加快转变政府职能、提 升国家治理能力的一次体制机制变革。是深化财税体制改革、构建现代财 12 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 政制度的重要内容。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的 指导意见》（国办发[2015]42 号）指出：围绕增加公共产品和公共服务供给， 鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，统筹做好稳增长、促 改革、调结构、惠民生、防风险工作。 本项目采取PPP 模式运作，是对国发[2014]60 号文、财金[2014]76 号 文、国办发[2015]42 号文等文件的重要尝试与实践，是对国家深化改革精 神要求的积极响应。通过PPP 模式，引入新的资金和机制，有利于解决政 府在公用事业领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体表现在： 1 ）实现投资主体多元化，减轻财政负担。通过PPP 模式引入社会资本 承担公用事业项目的融资、建设、运营等工作，改变过去由政府单一主体 从事投资和运营的状况，将建设运营过程中的大部分风险转移给社会资本， 一方面可以引进社会资本的先进管理经验，推动在项目设计、施工、设施 管理及运营过程等方面的革新，促使社会资本提高建设和运行有效衔接和 责任，保证项目在技术和经济方面的可行性；另一方面在引入社会资本投 资后，可以平衡政府财政支出压力，节省政府投资费用，缓解政府增量债 务，有助于地方政府债务治理。 2 ）有助于转换政府职能，提升管理理念。采用PPP 模式引进社会资本 提供公用事业项目的建设和运营，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从 过去的社会公用基础设施和公共服务的提供者变成监管者，从而保证项目 建设质量和公共服务质量。在PPP 模式下，社会资本合作方承担项目融资、 建设和运营等大部分工作，以换取公共产品与公共服务项目的长期特许经 营权。在运营期间，社会资本可充分发挥其运营和管理方式灵活等方面的 13 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 优势，提高公用事业项目运营服务水平和管理效率，为社会公众提供优质 的公共产品和服务。 3 ）有利于降低运行成本，提高资金使用效益。采用PPP 模式，有利于 发挥政府机构和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。在PPP 模式 下，政府可以发挥作为政策制定者和监督者的角色，在为项目建设做好相 关配套服务的同时，可以集中精力做好项目建设运营监管等事项；社会资 本可以充分发挥自身在经营管理方面的优势，为降低项目运营成本，提高 项目运营效益。 4 ）有利于统筹社会经济效益，提高公众满意度。在 PPP 模式下，政 府部门和社会资本合作，使项目参与各方整合组成专门的项目公司（即 SPV ），相互取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自优势，弥补对方 身上的不足。项目运营方为政府提供更多的资金和技能，促进了投融资体 制改革，提高项目在设计、施工、管理等方面的办事效率，传播企业管理 理念和经验。 5 ）有助于合理分配风险，提高项目质量。本项目采用PPP 模式操作， 可在项目初期就明确风险分配，由政府和社会资本各分担一部分风险，使 风险分配更合理，运行风险可控度更高。另外，由于社会资本同时负责项 目建设和运营，促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量，缩短 建设周期，以保障项目及时交付和正常运行，大大提高项目融资、建设和 运营成功的可能性。 （2 ）PPP 模式运作的可行性 本项目采取PPP 模式来开展，具备良好的政策条件和实践基础。2014 14 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 年以来，国家大力推广PPP 模式，鼓励吸引社会资本参与公用事业的建设 和运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项 目的顺利开展实施提供了保障和参考。 1 ）成熟的政策环境 国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设 施建设和经营的政策，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会 投资的指导意见》（国发[2014]60 号）。目前，财政部、发改委及相关部委 正在全面推广和规范PPP 模式。国务院转发财政部、发展改革委、人民银 行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办 发[2015]42 号），鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，吸引 社会资本参与。2015 年4 月，国家发改委、财政部等六部委联合下发了《基 础设施和公用事业特许经营管理办法》。同时，国务院、财政部、发改委、 人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对PPP 项目的融资支持力度。一 系列政策文件的出台为城市基础设施的改革和未来的监管提供了较为成熟 的政策环境。 2 ）广泛的实践基础 自去年以来，国内众多城市开展公用事业领域的市场化改革与探索， 为本项目的实施积累了大量的宝贵经验，并形成了一批具有公共建筑项目 投资和建设经验的投资人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。 3 ）有效的政府保障 滁州市委、市政府对本项目的建设高度重视，多次对项目的规划和建 设作出指示，就项目建设给予了大力的关心和支持，多次由市领导召开会 15 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 议商讨、布臵项目建设工作，指示布属各相关部门全力配合，并成立 PPP 领导小组，负责重要问题的决策与及时处理，确保项目顺利推进。另外， 市政府将本项目中政府承担的付费责任纳入中长期财政规划，为本项目提 供财政保障，增加了本项目对投资人的吸引力。 4 ）完备的前期准备工作 为了顺利推进本项目，相关部门开展了大量的前期工作，项目立项、 规划、用地、征迁等前期工作已完成，可研、环评、勘察、测绘、方案设 计等工作稳步推进，确保本项目具备采用PPP 模式的前提条件。 5、运作的目标和意义 （1 ）项目运作的目标 滁州市人民政府通过PPP 运作模式，择优选择具有投融资、建设、技 术和运营优势的社会资本，双方合资组建的SPV 公司 （项目公司）将拥有 本项目的特许经营权，负责经营管理项目资产，并承担维护和公共服务责 任。 （2 ）项目运作的意义 1 ）响应国家高教科创、长江经济带等政策 本项目将高等教育、科研、双创、产业、城市建设有机结合在一起， 是响应国家高教科创政策的需要。本项目的建设将进一步提升滁州市自主 创新能力，着力夯实滁州市创新创业潜力，打造皖苏两省优质教育资源共 享的示范基地、高校与地方企业产学研合作的模范基地、提升地方经济增 长力的智力资源基地，有着特殊重要的意义，也为加快滁州高教科创城建 设，加强产学研合作共建，推动双创工作，促进地方经济社会发展起到积 16 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 极的推动作用。 助推长江经济带发展，实施长三角高等教育联动改革有助于打破区域 行政壁垒，统一发展目标、发展策略和实施措施。高教联动改革将拓宽区 际与校际间合作领域，有效整合区内各类高等教育资源，在更大范围内对 高等教育结构、层次、学科、专业等重新合理布局。 有效实施高等教育联动改革，充分整合优势资源，实现区域内高校间 互通有无、资源共享、学分互认、课程互选、专业互补、学者互派，不仅 能充分利用区域内的高等教育资源、实现结构优化和资源整合，还能促进 高等教育质量的整体提高，实现高等教育协调发展，促进人才培养更适切 地方经济发展战略和经济 结构调整的需要。实施高等教育联动改革将有利于高教资源的统筹规 划，有利于建设结构更加合理、特色更加鲜明的长三角区域高等教育联合 体。 2 ）响应安徽省创业创新政策 安徽省高度重视创业创新工作，滁州市作为安徽东部城市，地理位臵 紧邻南京，是省内创业创新先行代表之一，是承接东部产业转移的桥头堡。 到目前为止，滁州与南京已正式签订包括《滁州经济与社会发展全面合作 框架协议》、《滁宁交通对接项目合作备忘录》、《宁滁同城化旅游合作框架 协议》、《浦口—南谯战略合作框架协议》等在内的战略框架协议，两市将 在交通、旅游、商贸、基础设施、科技、产业等领域开展合作，实现共赢 发展目标。 滁州与南京全面对接主要体现在以下方面：A.高速公路、城际轨道、 17 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 航道等全面对接，实现宁滁交通一体化；B.整合宁滁旅游资源，实现区域 旅游一体化；C.两地科技合作，引导南京科技成果在滁产业化。2015 年南 京在滁投资亿元以上新签约项目56 个，总投资近120 亿元，占江苏省向滁 转移项目投资总额的一半，滁州正在成为南京市产业转移的首选地。 南京科教综合实力仅次于北京、上海，居全国第三位。截至目前，滁 州市已有 100 多家企业与南京高校院所建立了产学研合作关系，南京工业 大学、南京科技职业学院等经多方论证，有意在科创城内建设教学、研发、 创业以及成果转化中心等功能板块。 3 ）推动滁州市创新发展 《滁州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》表明今后，滁 州市将着力推动创新发展，聚焦厚植优势。加快构建以战略性新兴产业为 先导、先进制造业为主导、现代服务业为支撑、现代农业为基础的产业发 展新体系。加快省级创新型试点城市建设，推动“双创”与“互联网＋”、 “中国制造2025”相结合，促进新型工业化与信息化深度融合，推动经济 增长保持中高速、产业发展迈向中高端。着力推动开放发展，聚焦合作共 赢。把握南京江北新区等多重国家战略机遇，推进东向发展。充分发挥我 市连接南京、合肥两个长三角副中心的区位优势，深度融入南京都市圈、 合肥经济圈。全面参与长三角区域分工合作，构建全方位、多层次区域合 作体制机制，统筹对内合作与对外开放，坚持“引进来”、“走出去”并举， 拓展开放合作空间。 滁州南谯新区作为滁州融入南京市的桥头堡、头部站，融入发展趋势 日益显现。现有碧桂园欧洲城项目的成功，推动了南京与滁州的融合，即 18 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 将投资建设的市、区重点项目，远望特种影视文化创意产业园、富力地产 项目等都将大大加快南谯区与南京的合作进程。随着皖江城市带承接产业 转移示范区和南京江北新区战略机遇叠加，必将进一步放大科技与产业的 承接示范效应，推动南京产业有序向滁州转移。在此背景下，滁州高教科 创城（园区）战略实施的起步，有利于进一步推动滁宁一体化发展，促进 产业转移与区域人才流动。 4 ）完善南谯区城市公共基础设施 随着滁州市城市建设的飞速发展，项目的建设作为弥补滁州市及南谯 区的公共基础设施、公共体育设施，越来越受到各界重视。建设目标是打 造成一流水平的高教科创城，打造成地方标志性体育文化设施，满足大型 群众体育文化活动设施的场所等需要。 综上所述，项目有利于符合规划要求，有利于推进教育、产业、城市、 体育提升，项目的经济效益、社会效益、综合效益较为显著。 6、实施方案编制的目的 本方案旨在通过对滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程 PPP 项目实施的背景、项目概况、边界条件、风险分配、运作模式、交易 结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、支付保障、资产处臵、财务 分析、项目的投资回报及价格测算等内容的研究，从政府的角度审慎地分 析研究此次PPP 运作能够达到的主要目的、存在的主要问题及相应的解决 方案，为政府决策提供参考，推动本项目PPP 的具体实施。 7、实施方案编制的依据 （1 ）我国PPP 项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行 19 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预 算法》、《体育法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行 政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行 政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。 （2 ）国家在相关的政策法规中也明确了有关PPP 项目的诸多指导意见 和办法： 《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36 号）； 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号) 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45 号) 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 ( 国发[2014]60 号) 《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领 域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42 号)； 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25 号）； 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改 投资[2014]2724 号）； 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 (财金[2014]76 号)； 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金 [2014]113 号)； 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214 20 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 号）； 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215 号）； 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18 号令）； 《建设项目经济评价与参数》（第三版）； 《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》； 其他与项目相关的文件资料； 本项目依据以上相关法律和政策意见设计并实施。 8、项目进展及进度安排 截止目前，本项目控制性规划编制工作已基本完成，前期工作进度如 下（表1-1 ）： 表1-1 本项目前期工作进度 序号 前期工作内容 完成情况 1 项目立项批复 已完成 2 征地拆迁 正在进行中 3 项目可行性研究报告及批复 正在进行中 4 项目环评及批复 正在进行中 5 项目规划选址、规划用地许可 已完成 6 用地预审 正在进行中 7 项目初步设计及批复 进行中 8 方案设计及审查 进行中 当前，本项目整体实施推进计划如下（表1-2 ）： 表1-2 项目整体实施计划 21 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 序 项目实施主要阶段 主要工作节点 完成/拟完成时间 号 1 项目识别 完成物有所值论证和财政可承受力论证 2016 年11 月 2 项目准备 完成实施方案审批 2016 年11 月 3 项目采购 选定项目合作伙伴 2017 年1 月 项目开工 2017 年2 月 4 项目建设 工程竣工 2020 年2 月 项目竣工验收合格移交 （蕞后批次） 2020 年2 月 5 项目移交 合作期满移交 2030 年2 月 二、经济技术指标 1、项目区位 本项目建设地点位于滁州市南谯政务新区。规划占地296596平方米（约 445 亩），总建筑面积27 万平方米。 滁州市位于皖苏交界处，滁州高教科创城（园区）位于滁州市区南部， 毗邻南京江北新区。滁州高教科创城（园区）区位如下图所示。 22 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 2、建设运营内容 （1 ）建设内容 本项目主要建设内容分为科创产业园、文化体育中心工程。 科创产业园分为：科创服务楼、专家公寓、研究院实验楼、创客公寓、 低层商业房、专家生活科研楼等工程。 文化体育中心分为：文化活动中心、游泳馆、手球馆、平台等主体建 筑工程、安装工程、设备购臵（含体育健身设施）以及室外网球场、室外 篮球场、室外足球场、室外运动场、道路、给排水、供电、消防、绿化、 地下管线 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 1 ）项目设施维护：红线范围内房屋建筑、配套设施（运动场所、展览 场所等）、附属公共设施 （供排水、强弱电、暖通、智能化、亮化、景观、 道路等）的管养与维护和物业管理服务。 2 ）项目运营：运动场地开放、公共场馆物业管理、道路设施的运营养 护、运营期内的小修和移交前的恢复性大修等。 3 、投资规模 项目总投资204393.45 万元。 4、主要产出说明 （1 ）项目主要产出物 见上述建设运营内容。 （2 ）产出物的质量标准 工程设施符合《建筑工程施工质量验收统一标准》、《城市道路工程设 计规范》、《园林绿化工程施工及验收规范》等国家相关质量标准； 运营符合公共建筑物业服务标准等，市政道路运营符合 《城镇道路养 护技术规范》（CJJ36-2006 ）、《城市桥梁养护技术规范》（CJJ99-2003 ）以及 国家、安徽省的其他相关规定和行业规范。 5、资金来源 资金来源：财政资金 资金性质：一般性公共预算支出 用途：政府购买服务 三、项目公司股权情况 1、是否要设立项目公司 24 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 本项目PPP 模式运作下将设立有限责任项目公司，政府授权滁州高教 科创城建设投资发展有限公司 （以下简称“科创建投”）作为政府方出资代 表，与中国政企合作投资基金股份有限公司、社会资本共同出资组建项目 公司。项目公司资本金为项目总投资的25% ，资本金随项目需求分批到位， 项目公司的资本金专门用于本项目的投资、建设、运营及维护等。 2、公司股权结构 根据财政部和国家发改委关于政府和社会资本合作（PPP ）模式推广的 相关政策，在本项目中，政府可以直接参股PPP 项目公司，通过政府与社 会资本进行股权合作，以更好地实现 PPP“风险共担、利润共享”机制，这 主要基于以下考虑： （1 ）降低社会资本投资负担——政府出资参股，有助于降低社会资本 的总体资金负担，有效提高项目公司的资本金实力，保障项目公司的资金 支付能力，使得项目抗风险能力大大增强。 （2 ）优化项目协调机制——政府参股可以提升项目公司的透明度，降 低社会资本对政府或第三方的协调难度，优化项目内外部协调机制； （3 ）强化政府监管职能——作为股东角色参与项目公司的投资、运维、 管理等决策，有助于在行政监管之外增强政府方在股东管理、风险控制等 监管方面的作用，引导项目公司注重公众利益。 根据财政部《PPP 项目合同指南》的说明，为了充分发挥社会资本的 积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例处于参股地位，对项目 公司的运营管理不具有实际控制力及管理权。因此，本项目以政府直接投 资参股的形式，建议占股比例不超过10% （占项目公司资本金比例），仅作 25 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 为政府管理便利与合作行为，主要考虑以下几点内容： 1 ）、本项目政府占股超过10%，则不利于提高社会资本对本项目的投 资意愿。 2 ）、本项目虽然在采购文件中明确了政府向项目公司支付的所有规则， 但项目公司内部仍然涉及大量社会资本方关联交易，政府在项目公司的股 权收益难以有效保障，因此考虑政府持股比例为 10% ，剩余由社会资本方 持股。 26 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 第二章 风险分配基本框架 一、风险分配基本原则 “风险共担、利润共享”是PPP 项目运作的基本原则，而传统观点认为“采 用PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就 可以获得较多的回报（从而把承担风险看成是获得高额回报的机会）”是不 合理的。在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发 生时又缺乏控制能力，必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和 增加控制风险的总成本。由此可见，蕞优的风险分配并不是将所有风险都 转移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理 成本蕞小化。因此，在PPP 实际运作中必须合理分担项目风险。 根据财政部《PPP 项目合同指南》（试行）说明，PPP 项目应当按照风 险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能 力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理 分配项目风险。 本项目中，风险分配应遵循下列基本原则： （1 ）承担风险的一方应该对该风险具有控制力、蕞有效率； （2 ）承担风险的一方能够将该风险有效应对（例如通过购买相应保 险）； （3 ）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； （4 ）如果风险蕞终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损 失转移给合同相对方。 27 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 二、风险分配基本框架 根据 《PPP 项目合同指南》（试行），按照风险分配优化、风险收益对 等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场 风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。 按照“风险由蕞适宜的一方来承担”的原则，在本项目中，项目建造、 财务和维护等商业风险由项目公司承担，设计、法律、政策等风险由政府 承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。 风险分配方案以风险蕞优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险 收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、 市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间 合理分配项目风险。 本项目的风险分配框架如下表： 表2-1 项目风险分配框架及应对措施 风险类别 风险承担方 风险应对措施 经营权收回/违背 征用/公有化 政治风 法律变更 政府方承担 政府方应通过PPP 合同约定该部分风险出 险 税收变更 现时应给予项目公司的补偿形式及金额。 审批获得/延误 行业规定变化 政府方承担 （政 政方应加强对设计文件的审核、优化，如 设计不当 府方负责设计 因设计不当导致项目公司损失，政府应给 时） 予项目公司相应的现金补偿或其他补偿。 负责征地拆迁的部门应向政府提交工作 计划书，严格按时完成土地拆迁工作。如 土地使用 政府方承担 因未按期完成土地拆迁，应顺延项目合作 建设风 期限并补偿。（如有） 险 承包商违约 工程质量 社会资本方应加强自身运营服务的管理 工地安全 与考核，按照PPP 合同规定的服务质量标 社会资本方 劳资/设备的获取 准提供服务，并自行承担由此产生的费用 劳工争端/罢工 及损失。 效率低/材料浪费 28 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 风险类别 风险承担方 风险应对措施 建造成本超支 完工风险 融资成本高 技术不过关 考古文物保护 地质条件 政府与项目公司应友好协商，合理共担损 共同承担 场地可及性/准备 失。 工程/运营变更 约定的风险范围之内的由项目公司承担， 运营期间的人工、材料价格上 风险范围之外的由政府承担。在合同约定 共同承担 涨导致的运维费增加 风险范围之外的，项目公司申请调整政府 付费，由政府进行审核。 运营成本超支 运营风 服务质量不达标 社会资本方应加强自身运营服务的管理 险 维修过于频繁 与考核，按照PPP 合同规定的服务质量标 社会资本方 移交前设施状况 准提供服务，并自行承担由此产生的费用 移交后设施状况（缺陷责任期 及损失。 内） 移交后设施状况（缺陷责任期 政府方承担 该部分风险由政府方自行承担。 外） 项目公司破产 法律风 合同文件冲突 共同承担 政府与项目公司应友好协商，合理共担损 险 第三方延误/违约 失。 设施所有权 其他风 按照PPP 合同规定，政府与项目公司合理 其他不可抗力 共同承担 险 共担损失，并合力克服事件、恢复运作。 29 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 第三章 项目运作方式 所谓项目运作方式，是指对政府与社会资本在PPP 项目全寿命周期内 权利义务的安排，具体选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、 风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处臵等因素。 一、运作方式简介 PPP 是“Public-Private-Partnerships”的简写，译为“公私合作制”，是公共 部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方 式。对PPP 内涵的界定有广义和狭义之分。广义的PPP 泛指公共部门与私 人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而狭义的PPP 理解 为一系列项目融资模式的总称，是指公共部门与私人部门共同参与生产和 提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，如特许经营、租赁合 同模式、管理合同模式等。具体运作模式如下： 委托运营（Operations & Maintenance ，O&M ）： 是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公 司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作 方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。 管理合同（Management Contract ，MC ）： 是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资 本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项 目公司支付管理费。 建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer ，BOT ）： 是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、 30 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项 目运作方式。 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate ，BOO ）： 由BOT 方式演变而来，二者区别主要是BOO 方式下社会资本或项目 公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般 不涉及项目期满移交。 建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate- Transfer ，BOOT ）： 由BOT 方式演变而来，二者区别主要是BOOT 方式下社会资本或项目 公司在运营期拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条 款。 转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer ，TOT ）： 是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其 负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的 项目运作方式。 改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer ，ROT ）： 是指政府在TOT 模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。 租赁-运营-移交（Lease-Operate-Transfer ，LOT ）： 是一种将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服 务职责转移给社会资本的PPP 运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职 责并保留公共资产的所有权。社会资本通过向使用者收费的方式回收运营 维护成本，同时将部分收费返还给政府，作为存量公共资产租赁费用并用 于新增资本性支出。LOT 模式的应用目的在于引入先进的运营管理技能和 31 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 经验改善公共服务水平，进而提高公共资产经营绩效，为政府持续投资提 供资金支持。LOT 模式在国内的独立应用较少，通常与BOT 等其他运作模 式组合应用。 建设-移交-运营（Lease-Operate-Transfer ，BTO ）： 是指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、设计、建造、运营等 职责，建设完成后先将项目资产及相关权利等移交给政府，政府将运营管 理职责交给社会资本，政府则向社会资本分期支付回购款、资金占用成本 和运营维护费用的项目运作方式。 国内外常见的PPP 项目运作方式主要包括：委托运营（O&M ）、管理 合同（MC ）、转让-运营-移交（TOT ）、改建-运营-移交（ROT ）、建设-运营 -移交（BOT ）和建设-拥有-运营（BOO ）。除此之外，国内外PPP 项目实 践中应用比较普遍的运作方式至少还包括：租赁-运营-移交（LOT ）、建设- 租赁-移交（BLT ）、BTO 、区域特许经营（Concession ）或DBFO （设计- 建造-融资-运营）等。 PPP 项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如图3-1 所示。 PPP项目 是 存量项目 否 可经营性 可经营性 低 是 否 高 MC 引入资金 引入资金 引入资金 是 否 是 否 是 否 O&M DBO 设计建造 期满移交 是 否 是 否 BT BT0 DBFO TOT BOT BOO 图3-1 运作方式选择决策树 32 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 二、运作方式影响因素 针对本项目特点，从以下方面分析运作方式影响因素： （1 ）收费定价机制：采用政府付费（可用性服务费+绩效服务费付费） 模式，借助社会资本的项目建设管理能力和专业运营水平，有利于提高服 务质量和降低全寿命周期成本。 （2 ）项目投资收益水平：公共场馆和市政道路项目建设收益水平相对 较高，运营期收益水平相对较低，采用全寿命周期来衡量社会资本收益水 平相对稳定合理。 （3 ）风险分配基本框架：社会资本承担财务、建设、运维风险，政府 方承担政策、法律、设计风险，双方共担不可抗力风险，因此合作期限需 要覆盖建设期和运营期。 （4 ）融资需求：本项目由项目公司负责融资，项目公司需要以项目资 产或预期收益为担保获得项目融资，目前国内金融机构对PPP 项目融资渠 道已得到拓展，以项目预期现金流为担保的有限追索或无追索项目融资可 得到金融机构支持，从资产转让项目税费策划方面考虑，项目公司可以选 择不拥有项目资产所有权，但项目公司在合作期内需要获得项目特许经营 权。 （5 ）改扩建需求：如确需实施改扩建，相关费用由社会资本和政府方 按照国家、省市相关计价规则以及本项目采购社会资本时确定的计价规则 计算造价，蕞终以经审计后价格为准。 （6 ）期满处臵因素：本项目采用运营期满向政府方移交管理的项目设 施的处臵方式。 33 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 三、运作方式选择 综上影响因素分析和我们所做的调研及访谈，结合国家有关于PPP 的 政策及类似项目PPP 实务经验，建议本项目采取PPP 中的BOT 的运作方 式。考虑到项目运营经济周期等因素，建议本项目合作期限为建设期3 年+ 运营期10 年。项目资产所有权属于政府方，项目特许经营权属于项目公司。 本项目BOT 运作，即由滁州市人民政府授权高教建投与中国政企合作 投资基金股份有限公司、社会资本共同出资设立PPP 项目公司，滁州市人 民政府授予项目公司特许经营权；在授权期限内由项目公司负责本项目的 投资、融资、建设及运维，政府通过支付可用性服务费和绩效服务费使项 目公司获取合理的投资回报。本项目授权经营期为10 年(不含建设期) ，在 授权期限结束后将管理的项目整体资产移交给滁州市人民政府或其指定的 相关部门。 图3-2 本项目PPP 运作方式 滁州市人民政府 科创建投、中国政企合作基金、社会资本 产业基金 授权 投资 设 授予特许经营权 立 滁州市南谯区人民政府 项目公司（SPV ） 金融机构 融 资 保险基金 支付可用性服务费和 建设、运维 运维绩效服务费 滁州市财政局 本项目 34 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 第四章 交易结构 PPP 项目的交易结构主要包括投融资结构、回报机制和相关配套安排 三方面内容。PPP 模式下，政府与社会资本将各自发挥优势，共同致力于 提升项目运作效率。其中，社会资本充分发挥其技术、运营及管理的综合 优势。政府方则在项目规划、前期准备以及项目实施监管方面发挥重要作 用。本项目为公益性项目，虽然存在部分办公用房、公寓等出租收入以及 文体中心经营收入，考虑周边市场的培育情况及出租、经营收入的不确定 性等诸多因素，社会资本在项目中投入宜采用“政府付费”的回报机制，即 政府购买服务，出租收入及文体中心经营收入按实际收入抵减政府付费金 额。 一、投融资结构 1、投融资结构体系 授权代表政府出资 移交项目设施 滁州市人民政府 高教建投 中标社会资本 授权 出资 相关 作为 出资 占股 出资占股30% 机构 实施 占股 60% 融资 机构 10% 中国政企合作基金 支持 南谯区人民政府 项目公司 PPP 项目合同 政府付费 滁州市财政局 融资 接管 还本 投资 股权出资（增资） 融资还本付息 股权回购 介入 付息 债务融资资金投入 金融机构 PPP 项目 PPP 基金 基金融资投入 图 4-1 本项目投融资结构体系 35 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 注：虚线框表示或有。 本项目投融资及回报机制的基本机理如下： 头部，由滁州市人民政府授权滁州市南谯区人民政府为本项目实施机 构。授权高教建投作为政府出资方，与中国政企合作投资基金股份有限公 司、中标社会资本共同入股项目公司。 第二，由滁州市南谯区人民政府负责本项目各方面的统筹协调，以保 障项目顺利实施。 第三，在选定社会投资人后，滁州市南谯区人民政府作为政府方签约 人，与依法选定的社会投资人签订PPP 项目合同，待项目公司成立后，再 与项目公司签署关于由项目公司承继PPP 项目合同的补充合同。 第四，项目公司要按照PPP 项目合同的相关规定，尽快完成项目融资 及交割工作。 第五，在顺利融资之后，项目公司需严格按照PPP 项目合同的有关规 定，负责进行本项目的投资、建设和运营。 第六，政府方将项目投融资、建设、运营及维护等工作全部交给项目 公司，由政府向项目公司购买可用性服务（符合验收标准的公共资产），以 及购买为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服 务）。相应地，政府方需向社会资本支付可用性可用性服务费和运维绩效服 务费。其中，可用性服务费主要包括项目建设总投资及必要的合理回报。 运维绩效服务费主要包括本项目实施范围内的运营维护成本及必要的合理 回报。 本项目投融资资金结构如下表所示： 表 4-1 本项目投融资资金结构 36 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 序号 融资方式 融资金额 备注 1 资本金 51098.36万元 建设投资的25% 1.1 其中：政府授权平台 5109.84万元 股权比例10% 中国政企合作投资 1.2 15329.51万元 股权比例30% 基金股份有限公司 1.3 社会资本 30659.01万元 股权比例60% 2 债务融资 142181.58万元 建设投资的75% 3 建设期利息 11114.51万元 合计 204393.45万元 2、项目资本性支出的资金来源、性质和用途 （1 ）资金来源和性质： 1 ）股权资金来源和性质：本项目PPP 模式运作下将设立有限责任项目 公司，项目资本金为项目建设投资的 25% ，政府方出资代表、中国政企合 作投资基金股份有限公司和中标社会资本按股权比例投入资本金。股权资 金来源主要包括以下方式： 社会资本投资，来源于社会资本企业自主投资资金（现金、企业债 券、公司债券、定增、基金、信托、IPO 等）； 如，社会资本端PPP 产业基金投资模式 （投贷结合）： 基金管理公司 社会资本方 金融机构股权融资 （GP ） （劣后级LP ） （优先级LP ） 回购 政府方 PPP 产业基金 增资 PPP 项目公司37 配套贷款 滁州高教科创城科创产业园及文体活动中心工程PPP 项目实施方案 图 4-2 社会资本端引入PPP 产业基金投资模式 政府投资，来源于财政拨款、专项资金、前期费用作价出资、基金、 信托等。 2 ）债务资金来源和性质：股东借款、银行贷款、其它金融机构贷款、 银行间市场债务融资工具、中期票据、企业债券、项目收益债、项目收益 票据、资产证券化、融资租赁、资管计划、保险投资债权计划、信托等。 （2 ）用途 只得用于本项目下的建设、运营和维护。 3 、融资安排 项目总投资除资本金投入之外，剩余 75%的资金缺口由项目公司以股 东借款、金融机构贷款等方式筹措。 （1 ）融资方式 项目公司为了本项目融资，可将其在PPP 项目协议下的各项权益（如 收益权、保险收益权等）及之上设臵质押或以其他方式设臵担保权益。
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